Lateinamerikas ausufernde Bürokratie ist mehr als ein leidiges Übel. Sie sorgt dafür, dass die Armen arm bleiben.
Zu Selvin? Der einzige Taxifahrer, der so spät abends noch
aufzutreiben ist, kennt das bekannteste Restaurant am Ort nicht.
Genausowenig kennt er die elementaren Regeln des Autofahrens, wie sich
kurz nach Fahrtantritt herausstellt. Doch stolz zeigt José Fernandez
(Name geändert) auf einen frisch an der Windschutzscheibe angebrachten
Zettel. "Seit gestern habe ich die Taxilizenz", grinst er. Er sei
legal und keiner von den "Piraten", betont Fernandez unter Anspielung
auf die vielen illegalen Taxis in Costa Rica.
Die Fahrt zum Restaurant Selvin zieht sich hin, dank der profunden
Unkenntnis des legalen Taxifahrers Fernandez. So bleibt Zeit, die
verschlungenen Wege zu einer Taxilizenz zu erörtern. "Den offiziellen
Weg nimmt hier niemand", erklärt der Taxifahrer freimütig. Denn der
benötige mindestens ein Jahr an Amtsgängen in der weit entfernten
Hauptstadt San José. Ihm habe darum "ein Freund beim Ministerium"
geholfen. Der verschaffte in kürzester Zeit das begehrte Papier, und
das auch ohne lästige Prüfungen für den angehenden Taxifahrer. Als
Gegenleistung bekam der Freund "chorizo" (übersetzt: Salami oder
Wurst), so die landesübliche Umschreibung für Bestechung. Rund 800
US-Dollar hatte Fernandez hingeblättert. Das entspricht zwei
Monatseinkommen eines Taxifahrers.
Die Geschichte des Taxifahrers Fernandez erstaunt in Costa Rica
niemanden, und würde auch im Rest Lateinamerikas nur Achselzucken
ernten. Denn wenn es etwas gibt, was die 34 Nationen und mehr als 500
Millionen Einwohner zwischen dem Rio Grande und Feuerland eint, dann
ist es eine kafkaeske Bürokratie. Sie reglementiert sämtliche
Lebensbereiche der Latinos und Latinas mit immer absurderen
Vorschriften. Ein paar Beispiele:
- Wenn ein Hausbesitzer in Mexiko sein Heim juristisch korrekt
verkaufen will, muss er dafür 55 verschiedene Behördengänge
absolvieren, die mindestens 226 Tage benötigen. Die dabei anfallenden
Gebühren betragen etwas mehr als 6000 US-Dollar, was dem Preis eines
Hauses in den ärmeren Zonen entspricht.
- Wenn ein Kleinbäcker in Guatemala Stadt sein Geschäft gemäß allen
lokalen und nationalen Vorschriften registrieren lassen will, muss er
dafür einen Behördenmarathon über 120 Tage auf sich nehmen und dazu
Gebühren über 2639 US-Dollar entrichten. Das ist deutlich mehr als das
übliche Jahreseinkommen eines Kleinunternehmers in dem Maya-Staat.
- Elf Jahre dauert in Argentinien das Verwaltungsverfahren, um Land zu
kaufen, es ordnungsgemäß ins Register einzutragen und dazu noch eine
Baugenehmigung zu erhalten. Dabei fallen 12'592 US-Dollar Gebühren an,
mehr als das Dreifache der Prokopfwirtschaftsleistung des Landes.
- Will ein Kleinunternehmer in Brasilien ordnungsgemäß alle Steuern
zahlen, muss er dafür 2600 Arbeitsstunden jährlich in Behördengänge
und Formulare investieren. Zusammengenommen machen all die
verschiedenen Steuern etwa zwei Drittel des Jahresgewinns aus.
- In Paraguay ist der Weg zu einem Reisepass oder einem Fahrzeugschein
so hürdenreich, dass dabei rund ein Drittel der Bürger Schmiergeld
zahlen, um das Dokument zu erhalten, auf das sie eigentlich
Rechtsanspruch haben.
"Schwierigkeiten schaffen, um Erleichterungen zu verkaufen"
Der bürokratische Hindernislauf hat System. Denn von übertriebene
Auflagen profitieren Beamte und Politiker, die sich Gefälligkeiten im
Paragraphendschungel entlohnen lassen. Selbst in dem als wenig korrupt
geltenden Costa Rica leisten die Bürger laut einer Studie der
nationalen Universität jährlich 18,8 Millionen US-Dollar Schmiergelder
(oder rund 30 Dollar je Familie). Nutznießer sind vor allem
Zollbeamte, Verkehrspolizisten und Angestellte der Sozialversicherung.
Bruno Speck, Seniorberater für Lateinamerika bei der deutschen
Antikorruptionsvereinigung „Transparency International", sieht eine
generelle „Dynamik für mehr Bürokratie" in der Gesetzgebung
Lateinamerikas. Diese fasst er mit einem brasilianischen Sprichwort
zusammen: „Schwierigkeiten schaffen, um Erleichterungen zu verkaufen".
Entsprechend zäh gestaltet sich der Kampf gegen übertriebene
Bürokratie. Bereits in den 70er Jahren schuf Brasilien ein
Antibürokratie-Ministerium – und schaffte es bald wieder ab. Denn die
neue Behörde hatte lediglich für noch mehr Bürokratie gesorgt. Eine
ähnliche Erfahrung wiederholt sich derzeit in Mittelamerika, dessen
fünf Kleinstaaten seit Jahrzehnten um eine Zollunion ringen. Der
bisherige Fortschritt: Der Grenzübertritt innerhalb Mittelamerikas ist
neuerdings noch langwieriger und noch kostspieliger, muss doch neben
den jeweiligen nationalen Formularen auch noch das des so genannten
gemeinsamen Zollsystems ausgefüllt werden. (Selbstverständlich lässt
sich das bis zu vier Stunden dauernde Grenzprozedere beträchtlich
abkürzen. Für zehn bis 20 US-Dollar bieten die meisten Grenzbeamten
Express-Service).
Je ärmer, desto bürokratischer
Die Bürokratie ist dabei mehr als ein leidiges Übel, das sich mit
einer Gefälligkeitszahlung aus dem Weg räumen lässt. Vergleicht man
die Länder Lateinamerikas, fällt eines auf: Besonders umständlich und
teuer arbeitet die Staatsverwaltung ausgerechnet in den ärmsten
Ländern des Kontinents, so etwa in Haiti, in Bolivien, in Paraguay, in
Ecuador oder in Nicaragua. Dort ist es gemäß Studien der Weltbank
besonders kompliziert, Handel zu betreiben, Eigentum zu registrieren,
Schulden einzutreiben oder eine Baugenehmigung zu erhalten.
Ist also am Ende die Bürokratie an der Armut schuld? Genau diese These
verficht seit rund 20 Jahren der peruanische Ökonom Hernando de Soto.
Er sagt: „Auch arme Leute wollen im Rechtssystem mit eingeschlossen
sein. Sie können es aber nicht, denn sie finden eine große Mauer aus
Papier vor, die sie davon abhält." Die Folge: „Die Mehrheit der Leute
lebt und arbeitet außerhalb des Rechtssystems."
Mehr informelle Arbeitnehmer als solche mit Sozialversicherung
Tatsächlich findet ein großer Teil von Lateinamerikas Leben außerhalb
der Regeln statt, die die Bürokraten in den Hauptstädten bereithalten.
Dazu zählen illegale Taxifahrer in Costa Rica, illegale Straßenhändler
in Nicaragua, illegale Geldverleiher in Mexiko oder illegale
Fleischereien in Argentinien. In Peru etwa sind von den
schätzungsweise zweieinhalb Millionen Kleinunternehmen nur 650 000
legal registriert. Und in Mexiko, der grössten Wirtschaftsnation
Lateinamerikas, übersteigt die Zahl der im informellen Sektor
arbeitenden Menschen längst die Zahl der sozialversicherungspflichtig
Angestellten.
Die Folgen für die Menschen sind fatal. Kleinbauern können nicht
darauf vertrauen, dass ihr Land wirklich ihnen gehört. Informelle
Arbeiter können keine Schutzrechte und keine Rente geltend machen,
ganz gleich wie großzügig die Sozialgesetzgebung des Landes sein mag.
Und die Millionen von informellen Kleinunternehmern bekommen weder
Bankkredite noch haben sie jemals die Möglichkeit, zu exportieren.
Damit haben sie auch nichts von all den internationalen
Freihandelsabkommen.
Mexiko: 94 Prozent aller Unternehmen ohne legale Anerkennung
Für Mexiko hat der Ökonom de Soto errechnet, dass 94 Prozent aller
Unternehmen informell arbeiten, also ohne legale Anerkennung, ohne
Eintragung ins Handelsregister, und ohne die erforderlichen
Genehmigungen. Sie beschäftigen 47 Prozent der arbeitsfähigen Menschen
und ernähren 53 Prozent der über 100 Millionen Einwohner des
Aztekenlandes. Das Kapital, das die arme Bevölkerungsmehrheit über
Jahre erarbeitet, erspart und investiert hat, schätzt de Soto auf 310
Milliarden US-Dollar. Das ist mehr als das Tausendfache der jährlichen
Entwicklungshilfe für Mexiko. Doch legal und effizient eingesetzt
werden kann das Kapital nicht – wegen bürokratischer Hürden.
De Soto will Lateinamerikas Bürokratie radikal vereinfachen, im Namen
der Armen. Auf dem internationalen Parkett gilt der in der Schweiz
aufgewachsene Peruaner damit als origineller Denker. Doch im
autoritätsgläubigen Heimatkontinent ist er bei vielen als
ultraliberaler Privatisierer verschrien. Bis 1992 war de Soto in Peru
Chefberater des damaligen Präsidenten Alberto Fujimori. Er setzte
viele administrative Vereinfachungen im Andenstaat durch. Doch die
erwarteten Erfolge im Kampf gegen die Armut stellten sich nicht ein.
Vorsicht: Bürokratie hat auch Sinn
Für einen weniger radikalen Ansatz wirbt darum der Politiologe Speck
von Transparency International (TI). Er mahnt: „Bürokratie hat ja auch
einen Sinn, etwa beim Umweltschutz oder beim Arbeitnehmerschutz." Es
wäre darum beschränkt zu sagen, jegliche Bürokratie sei einfach nur
ein Hindernis. In der Praxis allerdings würden auch sinnvolle
Vorschriften immer wieder mit übertriebenen Auflagen verbunden, und
kaum ein Politiker sei an Vereinfachungen interessiert. Ganz im
Gegenteil laute das Motto darum nach wie vor: „Schwierigkeiten
schaffen, um Erleichterungen zu verkaufen."
